近日,国务院办公厅印发了《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》。

国家发展改革委财政金融和信用建设司相关负责人在接受媒体采访时指出,目前,已有广告法、外商投资法、个人所得税法、公务员法等16部法律中写入了信用记录、信用激励与惩戒等条款。

尽管我国信用体系建设已经取得一些成绩,但不可否认的是,诚实守信的社会环境仍未完全形成,失信行为仍然频发。这一现象也引起了多位全国人大代表的关注,在最近几年的全国人大会议上,有多位全国人大代表提交了关于信用立法的建议和议案。

对此,中国社会科学院法学研究所研究员田禾近日接受《法制日报》记者采访时认为,确实有必要在国家层面进行信用立法。

“加强信用体系建设,有助于维护市场正常秩序,有益于营造诚信社会环境,有利于提高政府监管效率。完善信用体系立法,则能够保障诚信褒奖拥有制度指引,失信惩戒有法可依。立法时要着重注意,信用立法要避免与道德混为一谈,同时要明确惩戒的标准。”田禾说。

多地开展信用立法工作

自2014年国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》以来,社会信用体系建设取得了积极进展,不断完善标准体系,形成了法人和其他组织统一的社会信用代码,相当于机构的“身份证”,这张“身份证”终生跟随,可以很方便地查询信用记录。

目前,全国信用信息共享平台已经建成,实现了中央部门、省区市及市场机构信息披露和信息公示的互联互通。

如今,技术对于社会信用体系建设的支撑作用已经显现——从2013年10月到2018年12月底,共累计限制失信人购买机票1746万人次,限制购买动车、高铁票547万人次。

与此同时,信用立法的步伐也已迈开。

国家发展改革委财政金融和信用建设司相关负责人指出,总的来看,当前加快信用立法,使信用制度建设有实质性的法律支持已有了一些现实基础。从国家层面来看,已经在现行法律法规框架下,通过各领域专门法律法规嵌入信用有关核心条款,为今后集成上升为信用基本法做好准备,已有广告法等16部法律中写入了信用记录、信用激励与惩戒等条款。

近年来,一些地方开展了信用立法工作。目前,陕西、湖北、上海、河北、浙江等省市已经出台了专门的地方性法规。记者注意到,地方在立法时都将促进社会信用体系建设、营造诚实守信的社会环境作为立法目的,并对信用信息的归集、披露、应用(激励与惩戒/约束)、主体权益保障等内容作出了规定。

田禾认为,地方立法可以为中央立法提供借鉴,同时也为中央立法积累经验。地方在推动信用体系规范建设过程中面对的问题各不相同,处理的方式互有差异,故形成了多个立法试验样本。中央层面的立法应当直面信用立法中存在的问题,总结地方立法经验,提高信用立法的质效。

信用体系建设缺乏标准

尽管我国信用体系建设已经取得一定成就,但不可否认的是,当前我国社会信用体系建设尚在起步阶段,履约践诺的社会氛围尚未完全形成,无论是商业经营,还是社会生活抑或科研生产,欺诈、虚报、冒领、不端等现象屡禁不止。

田禾认为,为了克服上述难题,营造诚实守信的社会环境,全国各地纷纷出台相应的方案和措施,建立守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,但从目前实践来看,由于中央层面缺少信用体系建设的统一立法,各地信用体系建设缺乏标准,这可以说是信用体系建设的最大障碍。

中国社会科学院法学研究所法治国情调研室主任吕艳滨认为,失信行为之所以频发,关键原因在于信用评价机制没有真正形成、信用惩戒机制没有有效建立起来,导致出现失信行为后往往不会受到明显的负面评价,失信成本低甚至无成本,在一处失信一般不影响当事人在其他地方的活动。

“目前信用评价机制已经在一些地方和部门开始探索建立,但受到很多限制,例如,如何科学界定何为信用及失信,信用评价主体的定位、权责有待明确,信用信息的共享机制没有有效建立,难以形成一处失信处处受限,信用惩戒措施的合法性和合理性有待法律确认,这些仅仅依靠部门立法和地方立法是难以解决的。”吕艳滨说。

而解决这一障碍,则需要对症下药——在国家层面进行立法。

近年来,加快信用立法,多次成为全国两会的热点话题。今年全国人大会议期间,江苏、广东等多个代表团提交了关于加快信用立法、推进诚信建设的议案,多位全国人大代表也提出了相关的建议。

全国人大代表、江苏省南京市人大常委会主任龙翔认为,信用建设只有纳入法治化轨道加以规制、引导、保障,才能行稳致远,建议对接《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》的目标节点要求,尽早出台基础性的信用法律。

全国人大代表、广东中盈盛达融资担保投资股份有限公司董事长吴列进建议,加快全国层面的信用立法进程,强化法律约束手段,从顶层设计上化解信用信息主体权益保护机制缺失、守信联合激励和失信联合惩戒机制不健全、市场交易中信用信息不对称、“劣币驱逐良币”等问题,为社会信用体系建设保驾护航。

避免与道德混为一谈

近年来,一些地方在对不文明行为进行立法时规定,一些影响恶劣的不文明行为会被记入信用记录。

专家认为,将一些不文明行为纳入信用体系,有利于引导社会公众摒弃不文明行为和推动社会文明进步,但要把握好信用惩戒的范围和标准。

“信用立法要避免与道德混为一谈。”田禾指出,信用体系立法并非将道德直接变为法律规定,与法律相比,道德会因时代、地域、宗教信仰等发生变化,具有不稳定性,极易被滥用,而且道德的可操作性极差,无法真正地指引企业、组织和个人的行为。

“在法律实证主义的立场中,法律应当与道德分离,法律是否有效不应当引入道德判断。若不加审慎地将道德直接转变为法律,则会导致法律专业术语混乱复杂、含糊不清。”田禾说。

田禾认为,在推动信用体系立法过程中,应避免直接引入道德概念,正确的做法是,对道德内容予以甄别和转化,将含混不清的道德概念转化为清晰明确的法言法语,将复杂的道德判断转化为逻辑清晰的归纳判断。

吕艳滨同样建议,国家立法需要明确信用的范围,防止信用惩戒的泛化,特别是要明确不文明行为与守信能力之间的关系,避免将信用惩戒与道德评价简单挂钩。

当前,各级政府和人民法院都在对失信人实施惩戒措施。其中,法院对于失信被执行人的联合惩戒措施最为有效,失信被执行人不仅在出行、住宿、工作、信贷等方面会受到限制和影响,而且还可能波及家庭成员的生活,如影响子女入学。

对此,田禾认为,对失信被执行人采取限制出境、通过媒体曝光等措施,符合民事诉讼法的相关规定,但对失信被执行人考公务员、入党、入伍、当人大代表、当高管、子女入学等采取诸多限制则缺少法律依据,需要法律作出明确规定。

立法法第八十二条规定,没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

“显然,对于失信被执行人的限制措施很多都减损了权利,增加了义务。而对于失信者的惩戒依据并不是法律,而是来自于规范性文件以及司法解释。对于这一问题,也需要通过信用立法的方式加以解决。”田禾说。

田禾认为,信用立法应当明确惩戒的标准。限制失信人各种权利的惩戒措施从道义上来说是合情合理的,也容易得到人们的理解和支持,但这些惩戒措施仍然需要有充分的法律依据。一般而言,限制失信被执行人经济权利之外的权利,如政治权利、子女入学权利等需要立法予以明确,避免出现过度惩戒或违法惩戒的情形。