长江保护法所要打造的不仅是生态环境保护的“高地”，也是法治的“高地”，应该用法治合力避免有的法“打架”

一年多来，长江保护法实施取得明显成效，但一些立法和法律衔接配套等方面的不足也逐渐暴露。据《半月谈》近日报道，由于相应的法律衔接、配套性立法和法规清理工作未能及时跟进，长江保护法在实施中存在痛点，如法律衔接不畅，行政处罚与刑事处罚“倒挂”；配套性立法和技术标准等未及时跟上，影响法律实施效果；法律标准尺度不统一，类案不同判等。

报道中的一些案例让人深思，比如某起案件中：如不法分子采砂时长不足1小时或采砂总量不足1000吨、货值不足5万元，可能被处没收违法所采砂石、采砂船并处罚款20万元至200万元的行政处罚；若采砂1100吨、货值5.5万元，可能被处没收违法所采砂石，判处有期徒刑6个月（缓刑），并处罚金2万元的刑事处罚。刑事处罚通常重于行政处罚，但在这个问题上就存在行刑“倒挂”的可能。

又比如，对“长江支流”的界定不够清晰，实践中对“二级以下支流”是否属于岸线管控范围争议较大，这就导致“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”的规定难以实施。

在笔者看来，这其中既有对法律本身理解不到位的问题，也有法律体系的问题，究竟该如何解决？

加快相关同位法修订，确保衔接有序

作为我国第一部流域法律，长江保护法针对长江特点和存在的突出问题，采取特别的制度措施，是指导长江流域各类行为的专门准则。特别是对于违反法律规定破坏长江流域生态环境的行为给予更为严厉的处罚，以充分体现责任更大更严，违法处罚更重更硬，切实增强该法的权威性和可执行性。这就意味着，长江保护法所要打造的不仅是生态环境保护的“高地”，也是法治的“高地”。据此，对于在长江流域开展生态环境保护和修复以及长江流域各类生产生活、开发建设活动，应当优先适用这一流域特别法。而在相关法律有更严格、更具体的规定或新要求的情况下，则应当遵循更加有利于长江大保护的基本原则，适用其他法律的有关规定。

同时，长江流域的生态环境保护和修复、资源合理高效利用还涉及数量众多的相关同位法，如水法、防洪法、水土保持法等。部分同位法因为制定或修改的时间较为久远，难以充分适应长江经济带发展战略和长江大保护的新形势、新要求，加之长江保护法所体现的最新立法理念、制度设计和立法工作经验等，对其他同位法也具有重要的启示和借鉴意义，因此，应当以长江保护法的实施为契机，加快推进相关同位法的修法工作，确保立法体系内部规范严密、衔接有序、协调统一。此外，各级人大、政府、人民法院、人民检察院等应当及时部署开展长江保护法所涉相关领域的法规、规章、司法解释、规范性文件的评估和清理工作，以维护法治的统一性和权威性。

进一步明确相关流域管理机构职能

长江保护法没有简单地将“长江流域”界定为由干支流、集水区构成的水系空间，而是以流经的相关19个省级行政区域范围为基础，创新地将该法适用的地域范围确定为长江全流域相关县级行政区域。这就为以国土空间规划统领长江流域各项保护与利用活动，进而对长江流域这一特殊的国土空间实施用途管制创造了条件、提供了依据。为了进一步突出空间规划的“统领”和“管总”作用，长江保护法更是在“第一章 总则”之后就专设“第二章 规划与管控”。这说明，长江流域作为我国生态优先、绿色发展的“主战场”，践行法治的关键是完善流域空间治理，其核心抓手在于用法治手段优化流域国土空间开发格局、调整流域内的产业布局。

在此基础上，流域具有不同于一般行政区域的空间属性，即流域内的上中下游、左右岸、地表地下、城市乡村等高度相关。为了避免不同区域间“各自为战”“画地为牢”，既需要发挥国家长江流域协调机制对重大事项的统一指导、统筹协调作用，也需要水利部长江水利委员会、生态环境部长江流域生态环境监督管理局等流域管理机构对于相关行业、领域的流域性问题充分发挥组织、协调、管理、监督、服务等作用。尤其是在长江保护法等法律法规的具体执行过程中，为确保各项法律制度、规则在全流域范围内真正落到实处，进一步明确相关流域管理机构的上述具体职能无疑是核心抓手之一。

用足用好流域内的地方立法资源

作为世界第三大河流，长江全流域涉及19个省、自治区、直辖市，流域面积180万平方公里。按照立法法的有关规定，这一广大的区域内“蕴含”着丰富的地方立法资源——数量众多的立法主体和高度契合长江大保护的立法事项。有鉴于此，地方立法应当为长江保护法等上位法和有关决策部署转化为具体的方式和手段提供充分、精准、有力的法律依据。特别是，长江流域作为实现长江经济带这一区域协同发展重大战略的空间载体，横跨东、中、西部三大经济区，需要在各区域间实现法治保障的协同性。因此，未来应高度重视和加强长江流域的地方协同立法，通过探索建立地方立法成果和立法信息的共享机制，积极推进地方立法内容和文本协同。

在生态优先的前提下保障促进绿色发展，是长江一切活动的总原则。当前，流域内的地方立法资源相对集中在保护和修复生态环境以及规范各类开发、建设活动上，但不容忽视的是，生态环境保护的成败归根到底取决于经济结构和经济发展方式。为了准确把握和体现生态环境保护和经济发展辩证统一关系，长江保护法在规定资源保护、水污染防治、生态环境修复等制度的基础上专设“第六章 绿色发展”。有鉴于此，长江流域内的地方立法主体还应当结合实际有针对性地配置立法资源，充分发挥地方立法对本地区高质量发展的促进和引领作用。